Colloque pour le 70 ème anniversaire de la création des Tribunaux administratifs

C'est avec un réel plaisir que je suis intervenu au colloque pour le 70 ème anniversaire de la création des Tribunaux administratifs qui s'est déroulé les 19 octobre et 20 octobre 2023 à Bordeaux !

A cette occasion, et dans le cadre de l'atelier sur la position singulière des tribunaux administratifs, je me suis exprimé sur la notion d'effet utile du recours pour excès de pouvoir en matière d'urbanisme, notion consacrée par la jurisprudence du Conseil d'Etat du 19 juillet 2019 "ASSOCIATION DES AMERICAINS ACCIDENTELS" (req. n°  424216).

Plus spécifiquement, je me suis concentré sur une critique de la jurisprudence du Conseil d'Etat du 17 mars 2021 « Mme Venturin" qui autorise un panachage des règles en matière d'urbanisme dès lors qu'un permis de construire en régularisation est intervenu postérieurement à une décision de sursis à statuer (art. L600-5-1 du code de l'urbanisme).

Ainsi il a été jugé qu’ « il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le permis de régularisation, délivré à la société Patrimoine Investissement à la suite de l’intervention du premier jugement du tribunal administratif, a apporté au projet des modifications qui, sans changer la nature même de ce projet, ne se bornaient pas à remédier au vice à régulariser. En particulier, l’emplacement et la forme de l’implantation d’une des maisons individuelles objet du permis ont été modifiés, sans que ces modifications n’aient toutefois d’incidence sur la surface au sol de cette maison, demeurée inchangée. Si Mme Venturin faisait valoir, en contestant devant le tribunal administratif le permis de régularisation, que le projet de construction ainsi modifié n’était plus conforme aux règles relatives à l’ampleur de l’emprise au sol des constructions en vigueur à la date de la mesure de régularisation, résultant du nouveau règlement du plan local d’urbanisme et de l’habitat de la métropole de Lyon entré en vigueur entre le permis initial et la mesure de régularisation, un tel moyen était, eu égard aux droits que le pétitionnaire tenait du permis initial à compter du jugement ayant eu recours à l’article L. 600‑5-1, inopérant, dès lors que la surface d’emprise au sol de la construction n’était pas accrue par rapport au permis initial. Par suite, Mme Venturin n’est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit en écartant, par son second jugement, ce moyen comme inopérant. ».

Ainsi, si l’on suit le raisonnement du Conseil d’Etat, un jugement avant dire droit donnerait des droits acquis au bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme pour tous les aspects de son projet qui ont été jugés réguliers par ce jugement. Il n’y aurait alors plus qu’à régler une seule question, celle de savoir si le permis en régularisation obtenu pendant la phase de sursis à statuer a, ou non, régularisé les vices identifiés par le jugement avant dire droit. Dans l’hypothèse d’un changement de réglementation, il y aurait ainsi lieu de s’interroger si celle-ci régularise lesdits vices, sans se demander si d’autres dispositions de cette nouvelle réglementation seraient de nature à faire obstacle à la réalisation du projet dans son ensemble.

Ains, si on prend l’hypothèse d'une modification d’une réglementation supprimant un emplacement réservé mais restreignant une règle de hauteur, il n’y aurait lieu de prendre en compte, dans le cadre du permis de construire de régularisation, uniquement la suppression de l’emplacement réservé sans prendre en considération l’abaissement de la règle de hauteur, alors même que celle-ci ferait fait obstacle à la réalisation du projet, dès lors que le jugement avant dire droit ne vise comme seul vice l’existence de l’emplacement réservé.

Pour ce faire, la jurisprudence « Mme Venturin » passe par la notion de droits acquis. Pourtant il apparaît pour le moins étonnant qu’un simple jugement avant dire droit puisse octroyer des droits acquis… En effet ce jugement, réglant un recours introduit dans les délais de recours contentieux, peut parfaitement faire l’objet d’un appel, voire d’une cassation. La référence à la notion de droits acquis que détiendrait le bénéficiaire de l’autorisation par un jugement avant dire droit nous paraît abusive. On est loin de la situation de la jurisprudence Leroy (CE 26 juillet 1982, Le Roy, req. n°23604)  dans laquelle si effectivement un permis de construire initial peut donner des droits acquis, ce n’est que dans l’hypothèse où celui-ci est devenu définitif. Bénéficiant de ces droits acquis, le bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme peut obtenir un permis de construire modificatif, alors même que la nouvelle réglementation intervenue y ferait obstacle, dès lors que cette modification est étrangère à cette nouvelle réglementation, ou qu’elle rend le projet initial plus conforme à cette nouvelle réglementation.

Aussi, on ne peut que difficilement comprendre comment un permis de construire, contesté dans les délais de recours contentieux et faisant l’objet d’un simple jugement avant dire pouvant faire l’objet d’un appel ou d’une cassation, peut donner des droits acquis à son bénéficiaire. Comme le souligne Professeur Carpentier, on arrive ainsi à la situation parfaitement anormale selon laquelle le projet ne respecte, in fine, ni la réglementation applicable à la date du permis de construire initial, ni celle intervenue pendant l’instance contentieuse. Cela frise l’exploit juridique…

A notre sens, le panachage des règles de droit s’apparente malheureusement à un « cache misère » ou à du « rafistolage », pour reprendre les expressions employées par le Président Chantepy en conclusion du colloque sur le droit de l’urbanisme du 29 novembre 2022 « Politique de l’urbanisme, droit à construire et juge administratif ». L’unicité même du principe de légalité s’en trouve atteinte alors que l’effet utile du recours pour excès de pouvoir n’a nullement pour vocation d’affaiblir le principe de légalité, et encore moins de le disloquer…